„Der Paß ist der edelste Teil von einem Menschen. Er kommt auch nicht auf so einfache Weise zustande wie ein Mensch. Ein Mensch kann überall zustandekommen, auf leichtsinnigste Art und ohne gescheiten Grund, ein Paß niemals. Dafür wird er auch anerkannt, wenn er gut ist, während ein Mensch noch so gut sein kann
und doch nicht anerkannt wird.“
Bertolt Brecht

I.) Einleitung

Die Neuordnung des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts ist das Thema der folgenden Seiten. Vor allem wird es um den Entscheidungsprozess gehen, der in den Jahren 1999/2000 auf politischer beziehungsweise Parteien-Ebene stattfand. Dieser soll weitgehend nachgezeichnet werden. Daraus ergeben sich Überlegungen zu den – von den Akteuren nicht zwangsläufig wahrgenommenen oder beabsichtigten – Einflüssen, die zu dieser „Reform“ führten sowie zu den Konsequenzen des neuen Gesetzes.

Wesentlich in diesem politischen Prozess ist die Rolle der FDP auf Bundes- und Landesebene. Daher wird deren Vorgehensweise am Ende noch einmal eigens zusammengefasst.

Es wäre stark vereinfacht, die Änderung des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts als Abkehr vom Ius Sanguinis hin zum Ius Soli darzustellen. Grundsätzlich implementierten verschiedene Regierungen seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland mehrere Elemente, die zu Anteilen des Ius-Soli-Prinzips führten, so dass mit der Entscheidung von 1999 bestenfalls eine Mischung beider Systeme festgeschrieben wurde – soweit dies nicht bereits als Folge der vorangegangenen Gesetze, die Einwanderungsfragen regeln sollten, angesehen werden kann.

Das folgend betrachtete Zeitfenster kann nur als Ausschnitt, als Teil eines längeren Prozesses betrachtet werden, da der 1999/2000er „Reform“ sowohl Anpassungen im deutschen Staatsangehörigkeitsrecht vorangingen[1] als auch folgen[2] sollen. Mindestens in der öffentlichen Wahrnehmung stellen die Veränderungen, die ab 1. Januar 2000 umgesetzt wurden, einen markanten Punkt in der jüngsten Geschichte Deutschlands und deutschen Rechts dar. Dies nicht zuletzt, da mit der „Reform“ eine Annäherung zu westeuropäischen Praktiken im Staatsangehörigkeitsrecht stattfand und vor allem weithin wahrnehmbar wurde.

Diese „Reform“ anzugehen und umzusetzen kann durchaus als zeitlich prozess-bedingt angesehen werden: Einerseits hatten diverse Gesetze und Verordnungen das deutsche Staatsangehörigkeitsrecht ergänzt, verändert und damit nicht übersichtlicher werden lassen. Zudem bot die Vereinigung Deutschlands mental und hinsichtlich der Argumentationsmöglichkeiten eine Gelegenheit zu einer tief greifenden Reform. In diesem Zuge konnten Regelungen geschaffen werden, die helfen könnten, den Status von Immigranten in Deutschland zu klären, die in Deutschland lebenden Nachfahren der „Gastarbeiter“ auch rechtlich zu integrieren beziehungsweise stärker an deutsches Recht zu binden sowie politisch teilhaben zu lassen.

Letztlich findet der Prozess der Entscheidungsfindung zum deutschen Staatsangehörigkeitsrecht bis ins Jahr 2000 auf drei Ebenen statt:

1. in der innenpolitischen Bedeutung als Policy für den regierungsseitigen und gesellschaftlich-rechtlichen Umgang mit Immigranten und deren in Deutschland lebenden Nachfahren – dieser Teil war der mit Abstand am lautesten diskutierte;
2. in der außenpolitischen Bedeutung – im Sinne der Auswirkung auf das Bild, dass sich insbesondere die westeuropäischen Partner von Deutschland machen – sowie hinsichtlich der Anpassung an EU-Gegebenheiten;
3. auf einem parteipolitischen Level, insofern es um Mitsprache resp. Einfluss einer nicht an der Bundesregierung beteiligten Partei ging: der FDP.

II.) Quellen und Vorgehensweise

Für die diesem Text zugrunde liegende Recherche wurde vorzugsweise auf digital verfügbare Quellen und Texte zurückgegriffen. Dies ist vor allem in deren besserer Verfügbarkeit – im Gegensatz zu bibliotheksgebundenen Werken – begründet. Die Seriosität digitaler Texte zu beurteilen ist grundsätzlich nach ähnlichen Prinzipien möglich, wie bei gedruckten Texten.

Ein wesentlicher Teil der Quellen entstammt der Tagespresse, soweit die Mitarbeiter des Bundesamtes für Presse und Information sie für archivierungswürdig befanden. Aus dem Bundespresseamt stammen die digitalisierten Presse-Texte im Anhang.[3] Auf online frei verfügbare Quellen wird mit dem entsprechenden Link verwiesen; alle Links wurden im Sommer 2006 überprüft.

Selbstverständlich liegen diesem Text Quellen unterschiedlichen Ursprungs zugrunde, um etwa auch gegensätzliche Meinungen und Sichtweisen darzustellen beziehungsweise zu ermöglichen. Zugleich ist bei einem Thema wie diesem jedoch auch zu beachten, dass nicht alle Geschehnisse belegbar sind: Informelle Absprachen der Akteure werden nicht in allen Fällen bekannt. Umgekehrt ist davon auszugehen, dass Redakteure (der hier herangezogenen Texte) auf inoffizielle Quellen Zugriff haben; solche Informationen spiegeln wiederum ein Interesse zumeist Regierungsangehöriger wider und sind daher nicht in jedem Falle vollständig und zutreffend – dennoch finden die Aussagen Eingang in Presse-Meldungen.

Letztlich ist auch zu beachten, dass die öffentliche Debatte über die „Reform“ des Staatsangehörigkeitsrechts im Jahr 1999 überwiegend auf das „Optionsmodell“ fokussiert war. Wesentliche Informationen, insbesondere über die informelle Entscheidungsfindung, sind daher seltener in den Medien zu finden; dies kann darin begründet sein, dass weite Teile der inoffiziellen Absprachen nicht vollständig belegbar sind und zudem in ihren komplexen Zusammenhängen den Lesern einiger Zeitungen nicht zugemutet werden sollten. Daher kann sich ein Teil der folgenden Darstellungen nur auf Vermutungen stützen, die in der Presse und anderen als seriös einzustufenden Texten geäußert wurden. Stärker gewichtet werden sollen auf den folgenden Seiten jedoch belegbare Prozesse.

Der Betrachtung der Thesen, respektive der Ereignisse der Jahre 1998/1999 und dabei insbesondere der FDP, geht die Begriffsklärung und die Darstellung von Grundlagen voran, unter anderem um damit den Ursprung späterer Ideen beziehungsweise Gedankengänge für den aufmerksamen Leser nachvollziehbarer zu machen und in geeignetem Zusammenhang noch einmal in Erinnerung zu rufen.

III.) Grundlagen zum Staatsbürgerschaftsrecht

Voraussetzung: „Staat“ und „Nation“

Die Voraussetzung für eine Staatsangehörigkeit und deren Regelung ist selbstverständlich das Vorhandensein eines Staates. Basierend auf der Drei-Elemente-Lehre nach dem Deutschen (und österr. Staatsrechtler) Georg Jellinek[4] definiert sich ein Staat für das Vorhandensein von Staatsgebiet, Staatsgewalt und Staatsvolk.

Das Staatsvolk kann nur gegeben sein, wenn einer bestimmten Gruppe die Zugehörigkeit zu einem Staatsgebiet zugewiesen ist – woraus sich eine Staatsangehörigkeit ergibt.

Jellineks „System der subjektiven öffentlichen Rechte“ von 1892 wurde auch zur Systematisierung des deutschen Grundgesetzes herangezogen.

Ein weiteres Element zur Bestimmung der Staatsangehörigkeit ist die Definition des Wortes „Nation“: Wen betrachtet die Mehrheit eines Landes als zur Nation zugehörig? Gehören indigene Einwohner in (ehemaligen) Kolonien oder Einwanderer aus den Kolonien zur Nation des Kolonialstaates? Gehören in fremdes Staatsgebiet Ausgewanderte noch zur Nation ihrer Herkunft, und falls ja – über wie viele Generationen hinweg? Auf dieser Ebene spielen neben der rechtlichen und der politischen Dimension soziologische, historische, kulturelle Gegebenheiten und Sichtweisen eine Rolle, die hier nicht weiter betrachtet werden können.

Die Staatsangehörigkeit

Die Staatsangehörigkeit definiert die Zugehörigkeit zu einer Nation. Sie regelt das Verhältnis zwischen Bürger und Staat, definiert die Zugehörigkeit des Bürgers zu einem Rechtssystem, wodurch grundlegende Rechte, Schutzrechte und Pflichten des Bürgers gegenüber dem Staat – und umgekehrt – geregelt sind, und zwar über die geografischen Grenzen des jeweiligen Staatsgebietes hinaus. Über die Staatsangehörigeit soll dem Bürger Rechtssicherheit, ein Schutz gegen Auslieferung gewährt und gegebenenfalls beispielsweise der Ort seiner Wehr- und Steuerpflicht festgelegt werden.[5] Sofern die Staatsangehörigkeit zudem auch die Geltung von Menschenrechten sowie politische Partizipation sichert, wird dies als Merkmal für moderne Staaten angesehen.

In der Praxis werden die Rechte und Pflichten, die sich aus einer Staatsangehörigkeit ergeben, über Gesetze geregelt. Zugleich bietet die Staatsangehörigkeit jedoch keine Immunität gegen die Gesetze anderer Staaten: In den meisten Fällen gilt das vor Ort übliche Recht auch für jene, die nicht dem Staat ihres Aufenthaltes – resp. dem Staat des Tatortes ihrer gerichtlich zu untersuchenden Handlung – angehören.

Prinzipien/Arten: Ius Sanguinis/Soli – objektiv/subjektiv

Grundsätzlich unterschieden wird zwischen zwei Prinzipien der Staatsangehörigkeit:

• dem Ius Sanguinis[6], auch Abstammungsprinzip genannt: Ausschlaggebend für die Staatsangehörigkeit ist die Nationalität der Eltern, ursprünglich insbesondere die des Vaters;
• dem Ius Soli[7], auch Territorial-Prinzip genannt: Ausschlaggebend ist grundsätzlich der Geburtsort.

Mischformen[8] der beiden Prinzipien finden sich in den meisten westeuropäischen Ländern, deren Recht historisch grundsätzlich dem Ius Soli als näher stehend angesehen werden kann. Als Gründe werden in der allgemeinen Literatur hier insbesondere die ehemalige Kolonialherrschaft der iberischen Länder, Englands/Großbritanniens und Frankreichs[9] hervorgehoben. Eine deutlicher dem Ius Soli zuzurechnende Form lässt sich in den USA und Australien genauer betrachten; demnach soll das Ius Soli auch als wesentliches Merkmal zur Bestimmung von „Einwanderungsländern“[10] gelten. Eher dem Ius Sanguinis zugeordnet werden die osteuropäischen Staaten was auch im Falle Deutschlands historisch begründet ist (siehe weiter unten).

Das osteuropäische Modell wird auch als „objektiv“, das westeuropäische als „subjektiv“ bezeichnet. Hierbei meint „objektiv“ die Unterordnung des Interesses des Einzelnen unter das (u.U. vermeintliche) Interesse der Gemeinschaft. „Subjektiv“ hingegen meint die stärkere Berücksichtigung des (u.U. vermeintlichen) Interesses des einzelnen Individuums. Diese Sichtweise, insbesondere die Gegenüberstellung subjektiven und objektiven Rechts, ist in der juristischen Methodenlehre umstritten.

Staatenlosigkeit und Mehrstaatlichkeit

Grundsätzlich besteht Konsens, dass in den nationalen Regelungen Staatenlosigkeit vermieden werden soll.

Ebenso gilt Mehrstaatlichkeit als problematisch: Sie widerspricht u. a. dem Abkommen des Europarates vom 6. Mai 1963, dessen Artikel 1 Regelungen zur Akzeptanz von Mehrstaatlichkeit noch in Frankreich und Belgien[11] verhindert; revidiert haben dieses Abkommen Griechenland, Großbritannien, Portugal, Irland und künftig wohl auch Schweden.[12]

Die meisten praktisch orientierten Argumente gegen die Mehrstaatlichkeit greifen mittlerweile nicht mehr: Über den ständigen Sitz, respektive Wohnsitz oder Ort des Erwerbseinkommens, des jeweiligen Bürgers kann problemlos nachvollzogen werden, wo derjenige seine Wehrpflicht auszuüben hat, welcher Staat für die Sicherheit des Bürgers zuständig ist[13], welches Rechtssystem zuständig ist[14] etc.[15] In Deutschland entschied etwa das Verfassungsgericht bereits im Jahr 1974, dass Mehrstaatlichkeit nicht verfassungswidrig ist.[16] Insofern kann das Argument der zu vermeidenden Mehrstaatlichkeit – später auch „Doppelte Staatsbürgerschaft“ – in der Regel wohl als inhaltlich nebensächlich und polemisch betrachtet werden.

Erwerb der Staatsangehörigkeit

Die Staatsangehörigkeit im rechtlichen Sinne lässt sich grundsätzlich auf zwei Arten erreichen:

Per Geburt erwirbt ein Bürger die jeweilige Staatszugehörigkeit entweder über die Staatsbürgerschaft der Eltern (Ius Sanguinis) oder über den Ort der Geburt (Ius Soli); hierbei ist unter bestimmten Konstellationen der automatische und gleichzeitige Erwerb zweier Staatsbürgerschaften denkbar.

Per Gesetz erhält ein nachträglich Einzubürgernder die Staatsbürgerschaft des jeweiligen Landes. Die Einbürgerung – auch: Naturalisation – setzt in der Regel den Wunsch des Einzubürgernden voraus (Freiwilligkeit; Konfirmationselement) und geschieht durch ein verwalterisches Handeln einer staatlichen Institution (Kontrollelement).

Ein seltenerer Fall ist der automatische Erwerb einer Art „übergeordnete Staatsangehörigkeit“: Bürger aus Staaten der Europäischen Union besitzen automatisch eine Unionsbürgerschaft[17]. Dies scheint, im weitesten Sinne, vergleichbar der Situation in Deutschland[18], als Angehörige der einzelnen deutschen Länder automatisch Bürger des Deutschen Reiches wurden. Die Unionsbürgerschaft der EU sichert Freizügigkeit im Handel, Niederlassungsfreiheit in den Mitgliedsstaaten sowie das europäische Wahlrecht.

IV.) Geschichte des deutschen Staatsbürgerschaftsrechts

bis 1945

Das deutsche Ius Sanguinis ist in der Bündnisstruktur („Kleinstaaten“/„Stammesdenken“) und einem ethnisch-völkischen Selbstverständnis begründet. Die erste reichseinheitliche Regelung der Staatsangehörigkeit regelt das Preußische Untertanengesetz von 1871. Dem waren Regelungen in den einzelnen Ländern vorangegangen. Dem Untertanengesetz wurde das Ius Sanguinis zugrunde gelegt, wohl auch da es aufwändiger gewesen wäre, ein Ius Soli rechtlich zu regeln.[19] Zudem spiegelt die Anwendung dieses Prinzips die deutsche Vorstellung von – oder den Wunsch nach – einem homogenen Staatsvolk wider.[20] Solche Sichtweisen werden beispielsweise bei dem Staatsrechtler Carl Schmid deutlich, der etwa 1928 Volk und Zusammengehörigkeit über „Blut“, resp. Abstammung definierte.

Durch das Prinzip des Ius Sanguinis blieben auch die Nachfahren jener Deutsche resp. preußische Staatsbürger, die in Gebiete auswanderten oder ausgewandert waren, die nicht (mehr) zum deutschen Staatsgebiet gehörten (insb. Ost- und Südost-Europa).

Die deutschen Verfassungen der vergangenen zweihundert Jahre billigten die darin festgehaltenen Rechte grundsätzlich „den Deutschen“ zu.[21] Wer damit gemeint ist, beschloss der Reichstag am 22. Juli 1913 im „Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz“ (RuStAG) – übrigens gegen den Protest der damaligen SPD[22]. Das preußische Untertanengesetz bildete die Grundlage[23] für das im Grunde bis heute gültige RuStAG. Demnach ergab sich die Staatsangehörigkeit eines Bürgers aus der des Vaters; die Staatszugehörigkeit einer Frau hing von der des Ehemannes ab. Das Parlament der Weimarer Republik beschloss zum 11. August 1919 an dem Gesetz von 1913 festzuhalten.

Deutsche Demokratische Republik

Die Regierung der DDR erkennt 1949 noch eine gesamtdeutsche Staatsbürgerschaft an. Seit 1964 wird daraus in den Ausweisen der „Bürger der Deutschen Demokratischen Republik“. Am 20. Februar 1967 folgt das „Gesetz über die Staatsbürgerschaft der Deutschen Demokratischen Republik"[24], welches das Gesetz von 1913 ablöst. Die Verfassungsänderung von 1968 definiert die DDR als „Sozialistischer Staat deutscher Nation“; 1970/71 proklamiert Walter Ulbricht eine „DDR-Nation“.[25] Mithin änderte sich die offizielle Vorstellung von „Nation“ beziehungsweise von den Zugehörigkeiten: Als Unterscheidungsmerkmal zu „klassischen ethnisch-nationalen Klischees“ sollte die Zusammengehörigkeit weniger über die Angehörigkeit zu einem Staat, denn zu einer Gruppe – nämlich der Gemeinschaft der Werktätigen – definiert werden. Dies erscheint jedoch widersprüchlich, da die „Staatsangehörigkeit: DDR“ ja beibehalten wurde. Das DDR-Gesetz wurde 1990 obsolet.

Bundesrepublik Deutschland

In der Bundesrepublik Deutschland bleibt das RuStAG von 1913 bis heute [2006] weitgehend bestehen, wenngleich mit zahlreichen Änderungen und Ergänzungen. Demnach blieben DDR-Bürger aus westdeutscher Sicht Deutsche; wen die DDR einbürgerte, der wurde auch Bürger der Bundesrepublik. Auch die Nachfahren Ausgewanderter und jener, die in Gebieten lebten, die bis zum zweiten Weltkrieg als deutsch betrachtet wurden (z. B. „Russlanddeutsche“) blieben weiterhin (beziehungsweise wurden automatisch) Staatsbürger der Bundesrepublik, die die Rechts-Nachfolge des Deutschen Reiches darstellt.[26]

Weitere Änderungen am RuStAG sollten – etwa in den 70ern – die Gleichbehandlung der Frauen[27] garantieren und Mehrstaatlichkeit bei unehelichen Kindern verhindern.[28] Am 9. Juli 1990 folgte das „Ausländergesetz“[29], dass die staatsbürgerschaftliche, also rechtliche, Integration Zugewanderter regeln sollte; dieses erübrigte sich mit der „Reform“, die am 1. Januar 2000 in Kraft trat.

Mit den 90er Jahren wurde die Diskussion um eine Reform des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts lauter. Bis 2000 wurde am Ius Sanguinis jedoch kaum gerüttelt: Territorial orientierte Elemente beinhaltete keine der deutschen Staatsangehörigkeitsregelungen.

V.) Der lange Weg zur „Reform“

In der öffentlichen Diskussion war das Problem der Einbürgerung – insb. der zu Zeiten des „Wirtschaftswunders“ eingewanderten Immigranten und derer in Deutschland lebenden Nachfahren – der am heftigsten betonte Teil der angestrebten Änderungen am deutschen Staatsangehörigkeitsrecht. Nach den bestehenden Regelungen konnten Zugewanderte bis 1993 grundsätzlich nicht die deutsche Staatsbürgerschaft erlangen, bestenfalls Kinder aus Mischehen, deren ein Elternteil einen deutschen Pass besaß. Dadurch waren weite Kreise der in Deutschland lebenden Bevölkerung von jeglicher überregionaler politischer Partizipation ausgeschlossen. Zugleich konnten sie sich in der Regel nicht auf das deutsche Grundgesetz berufen soweit dies „für Deutsche“ gilt. Zudem drohte Einigen Staatenlosigkeit, etwa sofern Einwandererkinder nicht die Staatsangehörigkeit des Herkunftslandes der Eltern erlangen konnten. Staatenlosigkeit ist jedoch, darin sind sich die UNO-Staaten einig, zu vermeiden; stärker noch als etwaige Mehrstaatlichkeit (mehrere Staatsbürgerschaften).

90er Jahre: Vorspiel[30]

1990 bis 1996: Gesetze der CDU, Initiativen der FDP

Eine Klärung der Rechte und Pflichten nicht eingebürgerter in Deutschland Lebender regelte bereits das „Ausländergesetz“, das nach der Sommerpause des Jahres 1990 unter Federführung des damaligen Innenministers Wolfgang Schäuble (CDU) beschlossen wurde.[31] In diesem Zuge bestätigte das Bundesverfassungsgericht, dass „der Gesetzgeber“ regeln dürfe, wer unter welchen Voraussetzungen eingebürgert wird; dass also keine Verfassungsänderung dazu notwendig ist.[32]

Änderungen des deutschen Staatsbürgerschaftsrechts erleichterten die Einbürgerung ab 1993, beschlossen unter der Ägide der CDU/CSU-FDP-Regierung. Demnach konnte grundsätzlich Deutscher werden, wer sich acht Jahre in Deutschland aufhielt und sechs Jahre deutscher Schulbildung vorweisen konnte; alternativ genügten 15 Jahre Aufenthalt in Deutschland.[33] In der Folge ergaben sich mehr Gelegenheiten für mehrfache Staatsbürgerschaften: wenn etwa Eingebürgerte in einer Region geboren wurden, wo das Ius Soli gilt[34], oder wenn die Regelungen des Herkunftslandes die Aufgabe einer Staatsbürgerschaft nicht vorsehen. Rund die Hälfte der infolge der 1993er Gesetzesänderungen Eingebürgerten zuzüglich zwei Millionen Nachkommen aus mehrstaatlichen Ehen waren nunmehr Staatsbürger mehrerer Staaten.[35]

Der damalige Vorsitzende des Zentralrates der Juden und Mitglied des CDU-Präsidiums, Michel Friedmann, verlangte im Januar 1995 eine Reform des deutschen Staatsbürgerschaftsrechts, die die „doppelte Staatsbürgerschaft“[36] einschließe. Im Juni desselben Jahres wollten der frischgewählte FDP-Parteivorsitzende Wolfgang Gerhard gemeinsam mit seiner Stellvertreterin und zugleich Ausländerbeauftragten Cornelia Schmalz-Jacobsen über die Etablierung eines neuen Staatsbürgerschaftsrechts mit Bundeskanzler Helmut Kohl reden.[37] Im folgenden Jahr kritisierten Vertreter der Grünen die bestehenden Einbürgerungsregelungen als unzureichend, forderten ein neues Staatsangehörigkeitsrecht.[38] Es folgte eine Diskussion auf politischer Ebene, zu deren Zweck Vergleiche im europäischen Rahmen angestellt und die Prinzipien des Ius Sanguinis und Ius Soli einander gegenüber gestellt wurden.[39] Während die SPD die Vorschläge aus FDP und Grünen billigte, wandte sich die CDU dagegen. Im Mai/Juni 1996 forderten auch Vertreter der Jungen Union eine Reform des Staatsangehörigkeitsrechts.[40]

1997: Europäische Orientierung

Die Staatsangehörigkeitsregelungen der EU-Mitgliedsstaaten sollen einander angeglichen werden, kommen 1997 die Mitglieder des Europa-Rats überein. Im selben Jahr – gut 17 Monate vor der nächsten Bundestagswahl – propagieren Mitglieder der FDP ein „Optionsmodell“, werden dabei von der SPD unterstützt.[41]

Parallel verhandelt auch Frankreichs Regierung unter Premierminister Lionel Jospin im Jahr 1997 über eine Art Optionsmodell und damit über die „Rückkehr zum Ius Soli“[42]. Denn 1993 hatte die konservative Regierung unter Premierminister Edouard Balladur – in Reaktion auf Wahlkampftaktiken der Rechten – die Staatsangehörigkeitsregelungen verschärft: Demnach mussten seit 1993 in Frankreich geborene Ausländer im Alter von 16 bis 21 Jahren nach der französischen Staatsbürgerschaft verlangen. Nach Jospins Vorstellungen sollen Jugendliche, die eine bestimmte Anzahl von Jahren in Frankreich leben, automatisch die französische Staatsbürgerschaft erlangen. Sonderregelungen sollen für Bürger der ehemaligen Kolonien (wie Algerien) und aus den Herkunftsländern der „Gastarbeiter“ gelten; mehrfache Staatsbürgerschaft soll als unzulässig gelten. Die konservative Opposition kämpft gegen die Pläne des Sozialisten Jospin, fordert etwa von Präsident Jacques Chirac ein Referendum.[43]

Hinsichtlich der „Gastarbeiter“ zeigt sich ein wesentlicher Unterschied zwischen Deutschland und Frankreich: Der Anteil der aus einem EU-Mitgliedsstaat stammenden „Gastarbeiter“ ist in Frankreich[44] weit größer als in Deutschland. Hinzu kommt in Frankreich die Problematik der aus den ehemaligen Kolonien Stammenden und Zurückgekehrten.

1997/’98: CDU, FDP, SPD, Grüne – alle sind dafür, keiner will’s

Eine „zeitlich begrenzte doppelte Staatsbürgerschaft“ werde notwendig sein, konstatiert im Oktober 1997 Horst Eylmann (CDU)[45]; ein Teil der SPD- und FDP-Mitglieder stimmt ihm zu[46]. Diese Überlegung stellt eine Referenz zu dem „Optionsmodell“ dar, dass die FDP bereits im Frühjahr 1997 vorgestellt hatte.[47] Bundeskanzler Helmut Kohl polemisiert, dass die „doppelte Staatsbürgerschaft“ zu einer verstärkten Einreise von Türken führe; auch Bundesinnenminister Manfred Kanther (CDU) argumentiert im Kabinett deutlich gegen die „doppelte Staatsbürgerschaft“.[48] Sie repräsentieren damit die offizielle CDU-Meinung, die deren Mitglieder auch in den kommenden zwei Jahren im Wesentlichen beibehalten werden. Der FDP-Vorsitzende Gerhard bemüht sich noch 1997 um einen Kompromiss.[49]

Eine Bundesrats-Initiative zur Einbürgerung von ausländischen Kindern, die in Deutschland geboren wurden, geht im Januar 1998 von der Rot-Grünen Landesregierung Hessens aus. Gleichzeitig werben FDP-Generalsekretär Guido Westerwelle und andere FDP-Größen um einige CDU-Parlamentarier für einen Gruppenantrag, demnach eine „Doppelte Staatsbürgerschaft“ bis zum 18. Lebensjahr möglich sein sollte, obwohl die Haltung der CDU gegen die „Doppelte Staatsbürgerschaft“ klar war. Unerwartet und offenbar entgegen informellen Absprachen stimmen die FDP-Mitglieder des Innenausschusses gegen die hessische Bundesratsinitiative, die damit scheitert. Westerwelle begründet später seine Gegenstimme damit, dass keine zeitliche Begrenzung für die doppelte Staatsbürgerschaft in der Initiative vorgesehen gewesen sei. Auch die CDU-Mitglieder stimmen gegen die Initiative, unter ihnen Horst Eylmann. Der FDP-Gruppenantrag erscheint damit als wohl kaum ernst gemeint, wird von den Grünen als wahltaktisches Manöver der FDP gewertet.[50]

Ein Gesetzesvorhaben zur Änderung des Staatsbürgerrechts liegt dem Parlament im März 1998 vor. Ablehnung war bereits innerhalb der Regierungspartei zu vernehmen: So kurz vor den Bundestagswahlen befürchten deren Vertreter, dass die damit Eingebürgerten – nunmehr wahlberechtigt – nicht für die CDU stimmen werden, soweit sie aus nicht-christlichen Regionen stammen.[51] Eine angedachte parlamentarische Abstimmung ohne Fraktionszwang wird als ungeeignet abgelehnt, da ein Abstimmungsergebnis gegen das Vorhaben die Schwäche der Regierungskoalition verdeutlich hätte[52].

Die Diskussion um eine Reform des Staatsangehörigkeitsrechts gegen Ende der Legislaturperiode unter Helmut Kohl ist bereits auf die Problematik der „doppelten Staatsbürgerschaft“ respektive des „Doppelpass’“ fokussiert. Der den offiziellen Stellungnahmen nach wesentliche Meinungsunterschied bestand in der zeitlichen Beschränkung der Mehrstaatlichkeit: Diese forderten CDU/CSU – soweit sie überhaupt willig war, diese Option festschreiben zu lassen – und offenbar auch die FDP.

1998: Rot-Grün bereitet sich vor, FDP will mitmachen, CDU ist dagegen

Ein neues Einwanderungsgesetz werde in der nächsten Legislaturperiode notwendig sein, einigen sich im August 1998 SPD, Grüne und FDP.[53] Nach den Wahlen vereinbarten im Oktober Grüne und SPD im Koalitionsvertrag die Änderung des „Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz’ von 1913“ zum Staatsangehörigeitsgesetz (StAG). Dies solle, so Bundeskanzler Gerhard Schröder in seiner Regierungserklärung, eine „doppelte Staatsangehörigkeit“ beinhalten, also das Optionsmodell einbeziehen: zugunsten weiterführender Integration und insbesondere politischer Mitwirkung. Die FDP ist vorerst in der Öffentlichkeit dazu kaum vernehmbar, die CDU umso mehr: Lautstark und mit umstrittenen Unterschriftenaktionen bekämpfen deren Mitglieder vor allem die „Doppelstaatlichkeit“, die das Optionsmodell vorsehe. Angesichts dieser Reaktion verweigert – oder verzichtet – die Regierungskoalition zum Jahreswechsel 1998/’99 auf Verhandlungen mit der CDU/CSU.

Das neue Staatsangehörigkeitsrecht und das „Optionsmodell“

Das letztlich beschlossene Staatsangehörigkeitsgesetz Deutschlands basiert weiterhin auf seinem Vorläufer von 1913. Die Änderungen und Ergänzungen, die zum 1. Januar 2000 in Kraft traten sind jedoch erheblich. So stellt das StAG nunmehr eine Mischung der beiden Prinzipien Ius Sanguinis und Ius Soli dar: Die Weitergabe der deutschen Staatsbürgerschaft durch die Eltern bleibt erhalten. Zusätzlich erlangen in Deutschland geborene Kinder automatisch die deutsche Staatsbürgerschaft, wenn mindestens eines der Elternteile zum Zeitpunkt der Geburt mindestens acht Jahre[54] offiziell in Deutschland lebt oder alternativ bereits eingebürgert ist. Diese Kinder werden also per „gesetzlichem Automatismus“, per Realakt, deutsche Staatsangehörige. Unter Umständen sind sie aber zugleich im Besitz der Staatsangehörigkeit des Herkunftslandes ihrer Eltern beziehungsweise Großeltern – diese Mehrstaatlichkeit wird mit dem Optionsmodell anerkannt: Im Alter von 18 bis 23 Jahren müssen sie für die gewünschte Staatsangehörigkeit optieren, sich für eine ihrer Staatsbürgerschaften entscheiden.[55] Die deutsche Staatsangehörigkeit kann verfallen, wenn jemand nachträglich eine andere Staatsbürgerschaft annimmt.[56] Sie verfällt auch dann, wenn ein Jugendlicher mit mehreren Staatsangehörigkeiten trotz amtlicher Aufforderung nicht nach der deutschen Staatsbürgerschaft verlangt.

Eine Ausnahmeregelung gilt für Fälle, in denen der Betroffene mit dem Ablegen der nicht-deutschen Staatsbürgerschaft materielle Einbußen befürchten müsste; in diesem Fall können beide Staatsbürgerschaften beibehalten werden.[57] Hier wird Mehrstaatlichkeit also deutlich geduldet.

Erhalten blieben Sonderregelungen im Grundgesetz, die die (staatsbürgerlichen) Rechte von Menschen waren sollen, die – oder deren Vorfahren – von den „Nationalsozialisten“ vertrieben wurden, oder die in Gebieten wohnen, die seit dem Ende des zweiten Weltkrieges nicht mehr zu Deutschland gehören.[58]

Kritik und Kritiker

Vorbehaltliche Vergabe des Staatsbürgerschaft

• Als verfassungsrechtlich bedenklich wird der Zwang angesehen, die zweite Staatsbürgerschaft ablegen zu müssen, um die deutsche behalten zu können. Dies kann einen Eingriff in die Souveränität anderer Staaten, in deren Staatsangehörigkeitsrecht, darstellen.
• Die deutsche Staatsbürgerschaft kann nach Artikel 16 des Grundgesetzes nicht entzogen werden.[59] Genau das ist aber vorgesehen, sollte ein 18- bis 23-Jähriger, der neben der deutschen weitere Staatsbürgerschaften besitzt, diese nicht ablegt oder gar gänzlich zu optieren vergisst.
• Nach Paragraf 29 erhalten die Betroffenen die deutsche Staatsbürgerschaft per Realakt – das heißt, ohne willentliches Zutun. Als 18- bis 23-Jährige sind sie dann verpflichtet, sich zu erklären. Dies wird gemeinhin als Eingriff in die Grundrechte angesehen.

Kritiker des Optionsmodells

• Roman Herzog (1978-‘94: Präsident des Bundesverfassungsgerichts; 1980-‘83 Innenminister Baden-Württemberg; 1994-’99 Bundespräsident der Bundesrepublik Deutschland. CDU);
• Hans-Jürgen Papier, (st. 04/2002 Präsi. Bundesverfassungsgericht; CSU);
• CSU-Vorsitzender (1999) Waigel und CDU-Rechtler Scholz klagten vor dem Bundesverfassungsgericht gg. die „Zwangsgermanisierung“: Das neue Staatsbürgergesetz, insbesondere dessen Möglichkeit der doppelten Staatsbürgerschaft, verletze den verfassungsmäßigen Anspruch auf Homogenität des deutschen Volkes.[60]

1999: Ab- und Zustimmung – Mainzer Kompromiss

Einen Gesetzentwurf zum neuen Staatsbürgerrecht stellt Innenminister Schily (SPD) am 13. Januar 1999 vor. Am 1. Februar kündigt Bundeskanzler Gerhard Schröder diese Änderungen vor dem World Economic Forum in Davos an[61]. Am 16. Februar wird der Gesetzentwurf im Kabinett beschlossen.[62] Justizministerin Herta Däubler-Gmelin gibt dem Kanzler Argumentationshilfe im Streit mit der Opposition.[63] Diese beharrt auf ihrem Protest und den Unterschriftenaktionen gegen den „Doppelpass“.

In Hessen[64] stehen zum 7. Februar Landtagswahlen an. Roland Koch (CDU) nutzt die Mehrstaatlichkeitsdebatte in seinem Wahlkampf gegen die hessische Rot-Grüne Regierung Hans Eichels.[65] Von hier war ja gerade ein Jahr zuvor die Bundesratsinitiative ausgegangen, die an der unvorhergesehenen Ablehnung der FDP gescheitert war.

Das für Rot-Grün verlustreiche Wahlergebnis hat zweierlei Folgen: Erstens zeigt sich, dass die CDU mit dem Protest gegen den „Doppelpass“ Stimmen gegen die rot-grüne Regierung zu mobilisieren vermag. Vor allem jedoch verlieren die Koalitionsparteien ihre sichere Mehrheit im Bundesrat. Dessen Zustimmung ist für das Staatsangehörigkeitsgesetz jedoch notwendig.

Die FDP erkennt ihre Chance, politischen Einfluss zu nehmen: als SPD-Koalitionspartner der Landesregierung von Rheinland Pfalz. Deren Ministerpräsident Kurt Beck (SPD) kann die Zustimmung seines Bundeslandes im Bundesrat zum Staatsangehörigkeitsgesetz nur zusagen, sofern die Vorstellungen seines Koalitionspartners FDP maßgeblich in das StAG einfließen.[66]

Die Bundesregierung zieht ihre Gesetzesvorlage zurück, verweist zur Begründung auf die veränderten Mehrheiten im Bundesrat.[67] Im März spricht sich Bundesinnenminister Schily mit der Mainzer Koalition ab und kommt mit dem „Mainzer Kompromiss“ zurück[68]: Das FDP’sche Optionsmodell findet endgültig Eingang in das Staatsbürgerschaftsgesetz.[69] Den Grünen geht das Optionsmodell nicht weit genug, doch bleiben ihnen kaum Möglichkeiten, ihre Vorstellungen entgegen denen der FDP durchzudrücken.[70] Am 15. Juni 1999 wird das neue Staatsangehörigkeitsgesetz beschlossen, seit 1. Januar 2000 gilt es.

Nachlese

Wegen dem Kompromiss mit der FDP und fehlender Bundesrat-Mehrheiten sowie nur vagen Vereinbarungen im Koalitionsvertrag schaffen es die Grünen kaum, weitere erhebliche Ziele zur Ausländer-Integration umzusetzen.[71]

Fehlende Verordnungen zur Umsetzung der Staatsangehörigkeits-„Reform“ boten Freiraum, den die Ministerpräsidenten der CDU-regierten Bundesländer in Form eigener Verordnungen zu nutzen drohten.[72] Vorläufige Anwendungshinweise der Bundesregierung zum Staatsangehörigkeitsgesetz[73] folgen im März 2005.

Letztlich machten weit weniger Ausländer im Jahr 2000 Gebrauch von den neuen Möglichkeiten; entgegen der erwarteten Vervielfachung wurde nur eine Steigerung der Naturalisationsrate um fünfzig Prozent registriert.[74]

Im September 2000 fordert die PDS eine Vereinfachung des Verfahrens zur Einbürgerung gemäß einer UN-Konvention für Wanderarbeiter und kritisiert die hohen Antragskosten[75].

2001 will die Bundesregierung eine Übereinkunft des Europarates zur Vereinheitlichung des Staatsbürgerrechts unterzeichnen, die sich jedoch nicht mit deutschem Staatsangehörigkeitsrecht deckt[76].

Der „Reform“ folgte das „Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet vom 30. Juli 2004[77], im Jahr 2005 ergänzt durch das neue Einbürgerungsgesetz. Am 14. Juli 2006 fand – nunmehr unter CDU-Führung – der „Integrationsgipfel“ im Kanzleramt statt.[78]

VI.) Zusammenfassung, Wertung, Thesen

Manöver der FDP

Die FDP hat – geplant oder entsprechend sich bietenden Gelegenheiten – mit langem Atem auf verschlungenen Wegen ihr Optionsmodell durchzusetzen vermocht: Kaum zwei Jahre nach dem 1993er „Ausländergesetz“ begannen der Vorsitzende Gerhard und die Ausländerbeauftragte Schmalz-Jacobsen einen ersten Anlauf, damals noch Mitglieder einer an der Regierung beteiligten Partei. Sie scheiterten, wie auch in den kommenden Jahren, an der Ablehnung der CDU/CSU.

Parallel zu den Ereignissen in Frankreich und auf europäischer Ebene präsentiert die FDP im Jahr 1997 ein „Optionsmodell“. Für die FDP entscheidendes Element ist die zeitliche Einschränkung der „doppelten Staatsbürgerschaft“. Noch als Regierungspartei bemüht sie sich um einen Kompromiss mit dem Koalitionspartner. Eine Reform des Staatsangehörigkeitsgesetzes kommt bis zu den Bundestagswahlen im Herbst 1998 nicht zustande.

Im Januar/Februar 1998 lässt die FDP eine Bundesratsinitiative des Rot-Grün regierten und ausländerstarken Bundeslandes Hessen scheitern, indem sie die vorab informell signalisierte Zustimmung in der Abstimmung unerwartet verweigert. Dies ist kaum als Avance gegenüber der SPD zugunsten einer etwaigen Koalition ab Herbst 1998 zu werten.

Ein Jahr später – auf Bundesebene ist die FDP inzwischen Opposition – ist es die politische Entwicklung eben dieses Bundeslandes, die ihr die Durchsetzung ihres „Optionsmodells“ ermöglicht. Während des Landestagswahlkampfes in Hessen hatte die CDU weite Teile der Öffentlichkeit gegen das Staatsangehörigkeits-Reformvorhaben der Bundesregierung aufgebracht – und damit, vermutlich ungewollt, die FDP dabei unterstützt, eben das Modell durchzusetzen, dem sich die CDU/CSU während der gemeinsamen Regentschaft verweigert hatte. Denn die Wahlverluste in Hessen zwangen die Bundesregierung, über die Landtagskoalition aus SPD und FDP in Rheinland Pfalz, die Zustimmung der FDP zum neuen Staatsangehörigkeitsgesetz zu erkaufen. Der Preis war die Einbeziehung des FDP’schen Optionsmodells.

Mit der eher unfreiwilligen Hilfe ihres ehemaligen Koalitionspartners war es der FDP gelungen, aus der Opposition heraus ihr Optionsmodell durchzusetzen, mit dem sie einst als Regierungspartei an eben diesem Koalitionspartner gescheitert war.

Thesen und Überlegungen

Reform?

Ob das seit Januar 2000 gültige deutsche Staatsangehörigkeitsgesetz zu Recht als „Reform“ bezeichnet werden kann, muss an anderer Stelle geklärt werden. Offensichtlich ist, dass eine fällige Modernisierung des kaiserlichen Gesetzes notwendig war und in diesem Zuge Elemente in das Staatsbürgerrecht Einzug hielten, die zwar die SPD bereits 1913 gefordert haben mag, die aber bis dahin für Deutschland kaum denkbar erschienen: Elemente des Ius Soli und eine deutlichere Akzeptanz von Mehrstaatlichkeit.

Die Implementierung ergänzender Gesetze in den vergangenen Jahren legt jedoch nahe, dass die 2000er „Reform“ sowohl den gesellschaftlichen als auch den Ansprüchen und Veränderungen auf EU-Ebene nicht genügte.

Eher nebensächlich dürfte sein, dass die Neuordnung Europas in den 90er Jahren ohnehin eine günstige Gelegenheit, wenn nicht eine Notwendigkeit, zur Reform des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts darstellte: zur Renovierung eines mittlerweile zerklüfteten Gesetzes, zugunsten stärkerer Rechtssicherheit und politischer Partizipation für Nachfahren der „Gastarbeiter“.

Verwestlichung

Die Diskussion um die Änderung des deutschen Staatsangehörigkeitsgesetzes wurde bereits zu Beginn der 90er Jahre lauter. Orientierung suchende Blicke waren auf die westlichen Nachbarn und deren Mischformen auf Ius Soli und Ius Sanguinis gerichtet. Daher ist es denkbar, dass dies nebenher zur Beruhigung jener westlichen Bedenkenträger beitrug, die nach der deutschen Vereinigung ein sich selbst genügendes „Deutsches Reich“ befürchteten.[79]

Ob tatsächlich von einer „Verwestlichung“ die Rede sein kann, ist zweifelhaft. Denn die Unterschiede zwischen den westlichen Staaten sind auch nach der deutschen „Reform“ noch sehr deutlich, insbesondere in der Behandlung von Mehrstaatlichkeit, aber auch bei der Umsetzung von „Optionsmodellen“[80]. Als Bestandteil ist das Ius Sanguinis auch in den westlichen Systemen enthalten – ein im Ausland geborener Nachkomme französischer Eltern dürfte schon immer auch Franzose gewesen sein. Eine konsequente Recherche hierzu würde in der Frage gipfeln, was zuerst da war – und würde wahrscheinlich bis in die Antike ausufern.

Der demografische Faktor

Nachdem mit dem „Ausländergesetz“ von 1993 zahlreichen Zugewanderten die Einbürgerung ermöglicht worden war, sahen einige politische Akteure möglicherweise die Gefahr, dass vornehmlich Ältere diese Möglichkeit nutzen würden. Im Hinblick auf Renten und das deutsche Sozialsystem musste es aber vor allem sinnvoll erscheinen, potentielle „Beitragszahler“ im Lande zu behalten, und sei es als statistischer Faktor bei der Umschichtung über die „Arbeitsagenturen“[81]: die Nachfahren der „Gastarbeiter“, die zudem ja ihre Ausbildung in Deutschland erhalten haben.

Mehrstaatlichkeit

Den wohl wesentlichsten Grundstein zur notwendigen Akzeptanz von Mehrstaatlichkeit hatte die CDU selbst mit den Gesetzen von 1990 und 1993 gelegt. Mit ihrer Verweigerung einer Reform des Staatsbürgerschaftsgesetzes, insbesondere ab dem Jahr 1997, lehnte sie faktisch die Verantwortung für die Folgen ihrer eigenen Handlung ab, ja polemisierte gegen diese Auswirkungen, nämlich die Mehrstaatlichkeit.

Dass Menschen die Staatsbürgerschaft mehrerer Staaten besitzen ergab sich bereits während des 20. Jahrhunderts – unter anderem durch Gleichberechtigungsregelungen (in Dtl.), die Änderungen von 1993[82] sowie durch unterschiedliche Regelungen in verschiedenen Ländern. Die deutsche Anpassung an europäische Staatsbürgerschaftsregelungen verschärft Mehrstaatlichkeit nicht, sondern lenkt sie mit dem Optionsmodell in klarere, deutlichere Bahnen beziehungsweise bietet Mehrstaatlern vereinheitlichte Lösungen an. Grundsätzlich wird hier die Einsicht deutlich, dass Mehrstaatlichkeit nicht zu verhindern ist; dementsprechend wird sie gesetzlich hingenommen.[83]

Aufgrund der in Deutschland in den vorangegangenen Jahrzehnten geschaffenen Bedingungen war eine Reform des Staatsbürgerschaftsgesetzes wohl notwendig[84] – auch um Mehrstaatlichkeit gesetzlich kontrollier- bzw. regelbarer zu machen. Es bleibt fraglich, ob Mehrstaatlichkeit als problematisch anzusehen ist.[85]

VII.) Nachweise

[übersichtlicher und vollständiger im PDF unten]

• Klaus Lompe: Sozialstaatsgebot und Sozialstaatlichkeit – vergessene Größen im Einigungsprozeß? in: Gewerkschaftliche Monatshefte Nr. 5/6 vom 01. 05. 1990 Seite: 321 – 332 [s.u. Z 10].
• Hailbronner/Renner, Staatsangehörigkeitsrecht, Kommentar, 4. A. Januar 2005.
• Blechinger/Bülow (Hrsg.): Das neue Staatsangehörigkeitsrecht. Praxishandbuch zur rechtssicheren Umsetzung aktueller Vorschriften, Loseblattsammlung, 2000 [seither wiederholt aktualisiert Forum Verlag].
• Rogers Bubraker, Citizenship and Nationhood in France and Germany, Cambridge/Mass 1992
• Friedrich Meineck  www.freitag.de/1999/10/99100102.htm1906 …
• Dieter Gosewinkel: Einbürgern und Ausschließen. Die Nationalisierung der Staatsangehörigkeit vom Deutschen Bund bis zur Bundesrepublik Deutschland (= Kritische Studien zur Geschichtswissenschaft, Band 150), Göttingen 2001;
  Rezension: http://library.fes.de/fulltext/afs/htmrez/80488.htm 
• Walter Schmidt: Das Zwei-Nationen-Konzept der SED und sein Scheitern. Nationsdiskussionen in der DDR in den 70er und 80er Jahren, Hefte zur ddr-Geschichte 38, Berlin 1996.
• Guy Féaux de la Croix: Zur äußeren Verfassung eines wiedervereinigten Deutschland Gedanken zur Neufassung der Präambel des Grundgesetzes; Europa Archiv Nr. 10, vom 25. 05. 1990, Seite: 330 – 332.

 

Links

• Bundesverfassungsgericht: www.bverfg.de/entscheidungen.html 
• http://schreier.free.fr/pages/asyl/stag/onlinekonf/jelpkul.htm 
• Reden des Bundestages:  www.bundestag.de/parlament/praesidium/reden/1998/001.html
• Das Parlament (Zeitschrift):  www.das-parlament.de und www.bundestag.de/dasparlament/suche/index.html  (Doks online erst ab 2004)
• Bundesregierung, Archiv:  http://archiv.bundesregierung.de/index.jsp?query=staatsangeh%F6rigkeitsrecht&sV=modified 
• StAG: www.fluechtlingsinfo-berlin.de/fr/gesetzgebung/BMI_VAH_StAG_2005.pdf
• Zeitung „Freitag“: www.freitag.de/1999/10/99100102.htm
• www.rosalux.de/cms/index.php?aktuell
• Bundeszentrale für politische Bildung: www.bpb.de 

Anhang

Tabellarische Übersicht

(Die PDF-Version enthält eine tabellarische Übersicht, wann welche Partei welche Positionen vertrat und zum zeitlichen Verlauf der Diskussion und Entscheidungsfindung zur Reform des deutschen Staatsangehörigkeitsrechts)